“PPP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業(yè)界，這是一句非常有名的話。
有著20多年國內(nèi)PPP項目運作經(jīng)驗的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認為，當前中國PPP模式推廣的最大難點在于，PPP項目是長期的合同，而且很專業(yè)，政府運作PPP項目必須高度重視，要當作專業(yè)的事來管理，政府的商業(yè)意識和契約精神得到位，這比PPP立法更為重要。
總結(jié)以往PPP項目推廣的經(jīng)驗和教訓，金永祥認為，PPP項目運作首先必須專業(yè)化，其次要透明公平競爭，同時政府要有足夠?qū)I(yè)的監(jiān)管能力。
“有的PPP項目是一把辛酸淚，真心希望政府部門真有契約精神。”接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪的一些企業(yè)家認為，政府不守信用是過往PPP項目運作過程中最難防控的風險。新一輪的PPP不應單純強調(diào)PPP的融資功能，而應更加注重政府管理水平和服務理念的提升，如此才能真正打開民營企業(yè)投資的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”。
政府信用羈絆
A公司是總部位于北京的一家比較有名的央企，其在西部的貴州和東部的福建都有以BOT（Build Operate Transfer，建設-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）方式實施的PPP公路項目。雖然有著央企身份，但在操作PPP項目的過程中也遇到了各種心酸。
“高速公路的土地國土部批沒問題，到省級國道改建和市政道路，好多土地由地方政府提供，就存在著違法違規(guī)用地的問題。”A公司位于貴州項目的負責人對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，至今其做的PPP公路項目因為沒有土地指標，還沒有辦好用地手續(xù)。
“但是地方政府又要求必須按期通車。如果我們不同意，這塊市場就丟了。我們也只能采取倒逼機制，先拿一個、兩個口通車，先墊資1到2個億。”這位負責人說。
其同時表示，在很多地方，稅務部門還存在著違規(guī)多收稅的情況。以城建稅為例，按照國家規(guī)定，稅率按納稅人所在地分別規(guī)定為：市區(qū)7%，縣城和鎮(zhèn)5%，鄉(xiāng)村1%。“但地方政府說把鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務所全部搬到城市來了，都得按照5%或者7%交。”
這位負責人呼吁，地方政府要發(fā)展又要吸引社會資本，就得提高服務質(zhì)量，得信守兌現(xiàn)相關(guān)承諾，“信用是最最重要的”。
同時，《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，中國國內(nèi)最早采用BOT方式建設的收費路橋項目——福建泉州刺桐大橋項目，目前處境艱難。
上世紀90年代，泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，不堪重負，決定再建一座跨江大橋。經(jīng)過談判，引入了民營資本泉州名流公司以BOT的方式投資建設了刺桐大橋，1995年1月開工，1996年年底投入運營，特許經(jīng)營期為30年。
“但是，由于福建省政府在1997年將泉州大橋收費權(quán)移交給泉州市，泉州大橋和刺桐大橋就形成了競爭關(guān)系，政府后來還投資建設了與泉州大橋并行的兩座新橋。”一位知情人士表示，“由于刺桐運營的頭幾年盈利能力大大超出政府預期，泉州市還讓刺桐大橋PPP項目公司耗費1.2億元修了兩條與項目毫無關(guān)系的兩條路”。
上述知情人士表示，目前泉州市民對于刺桐大橋取消收費的呼聲很高，名流公司董事長陳慶元目前最想做的就是放棄剩余的運營期，要回1.2億元的與PPP項目無關(guān)的修路款。
“榜樣的力量是強大的，但修理榜樣的后果也是嚴重的。”上述知情人士說。
企業(yè)投資謹慎
前述A公司的項目負責人直言，社會資本參與地方PPP項目，首先要選擇地方一把手主抓的項目，否則到項目具體實施的時候“方方面面都很難”。
國內(nèi)知名的基礎設施咨詢公司——上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理張燎接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，目前社會資本投資PPP項目，只能依靠雙方簽訂的合同來防控風險，約定清楚雙方的權(quán)利義務。
“PPP合同，像寫一本小說一樣，我們要考慮得很清楚，人物場景，哪個情節(jié)會跌宕起伏，如何能夠化險為夷。”一位做了10年醫(yī)廢處理廠PPP項目的民營企業(yè)負責人表示，由于實際情況（比如新法律法規(guī)出臺、經(jīng)濟形勢、物價指數(shù)等）會發(fā)生變化，在后續(xù)補充協(xié)議的簽訂上，企業(yè)往往處于比較弱勢的位置。
因此其表示，企業(yè)特別是外資介入國內(nèi)PPP項目，一是會選擇履約精神比較好的地方政府推出的項目，二是項目本身所在的行業(yè)競爭性不是“一片廝殺”。
“現(xiàn)在基本是央企和國企在干，賠了是國家的。”清華大學教授王守清表示，在其培訓的企業(yè)學員中，目前70%左右還是央企或者國企的人員，民營企業(yè)學員占比較少。“民營企業(yè)腦袋很清楚，不會輕易介入未經(jīng)認真篩選和評估的項目。”
王守清認為，當前中國推動社會資本以PPP模式投入基礎設施和公用事業(yè)項目，最主要的是要吸引民營資本進入。“如果推了半天，只有國營企業(yè)和央企來做，實際上沒有太大意義。只有民營企業(yè)感興趣了，才是真正實現(xiàn)了吸引社會資本的目的。”
上海濟邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理助理李競一同時表示，目前即便是央企和國企對PPP項目投資也是相當謹慎的。
原因有三：一是相對市場化的私人競爭和比較強勢的政府，使得風險分擔和收益水平并不利于企業(yè)；二是央企和國企自身大多已混合或上市，只是國有成份過大，經(jīng)營體制和考核機制與PPP長期性并不匹配，反而會承擔過大的投融資壓力；三是對法律保障缺乏信心。
“監(jiān)管”政府
“PPP項目經(jīng)歷的時間長，參與方多，各方關(guān)系錯綜復雜，風險貫穿于項目的全過程。PPP模式能否成功，在很大程度上取決于能否辨識各種風險，并合理分配給參與方共同分擔。”北京市資略律師事務所副主任、合伙人律師徐向東建議。
徐向東指出，雖然當前PPP項目中企業(yè)承擔風險的可能性較大，但實際上政府主體也有風險。以環(huán)保項目為例，經(jīng)常是投資人要承擔最低保證供應量、政府延遲支付、法律變更的風險，而政府也要承擔項目不能完工建設、停運或者運行質(zhì)量不高的風險。
“我們有過一個案例，東北一個污水處理廠項目做了一半，政府不付費了，私營部門一氣之下就把污水放進松花江，結(jié)果也遭到了罰款，鬧得不可開交。”亞行東亞局公共管理、金融及區(qū)域合作處處長錢鷹向《財經(jīng)國家周刊》記者表示。
從社會資本層面講，王守清建議，投資人應盡量與政府直接簽約，而不要選擇其下屬職能部門。“這樣可以避免合同的效力受到個別領(lǐng)導人的牽制，比如因為領(lǐng)導人換屆而導致之前簽訂的合同失效。”
王守清同時建議，企業(yè)要盡量把自身利益和政府利益捆在一起，同時還必須將當?shù)鼐用竦挠绊懥紤]在內(nèi)，“不要覺得企業(yè)和政府簽完合同就萬事OK”。因為一旦引起老百姓的不滿，就會造成社會的不和諧。而這種情況一旦發(fā)生，首先犧牲的就是企業(yè)。
而從政府層面來講，首先要提高政府的現(xiàn)代管理和治理能力。
“美國8%公務員專門研究合同，14%專門研究政府購買合同的管理和績效，這就是管理體系和能力建設，我們公務員差遠了。”住建部一位部門負責人接受《財經(jīng)國家周刊》記者采訪時表示，蘭州水污染事件（見《財經(jīng)國家周刊》2014年第9期《大城市“水防線”》）就是地方政府在PPP項目中管理和治理能力不到位的充分體現(xiàn)。
“地方最大的問題是把PPP又當成一種融資模式了，不管20、30年以后的情況。根本不考慮項目可行不可行，可不可持續(xù)。所以必須監(jiān)管政府的支付能力。”王守清表示。
“現(xiàn)在法律層面對政府沒有足夠的約束力，導致政府信用堪憂。這一方面需要契約精神和契約意識。另一方面需要履約能力，如果沒有中長期預算機制的支持，政府難免在二三十年的合作中出現(xiàn)違約。”李競一表示。
來源：新華網(wǎng) ?。òl(fā)展運營部 周泓沛收集整理）